我国自1978年开始启动以家庭联产承包责任制为核心的农村经济体制改革；到1984年中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》首次提出社会主义经济是有计划的商品经济，经济体制改革开始向以城市为重点的经济体制改革全面推进；再到1992年开始社会主义市场经济体制改革的实践以来，经济体制的市场化程度得到了长足提高，从1980—1984年间的14.2%， 提高到2003年的73.8%。市场机制在资源配置中开始发挥基础性作用，宏观调控体系基本框架建立，宏观调控的体制基础基本形成。但宏观调控仍面临诸多体制性障碍和深层次的结构性问题，经济体制还不够完善，双重体制并存，经济结构不合理、分配关系尚未理顺、就业矛盾突出、地域发展严重不平衡等问题突出，经济失衡时隐时现。为促使经济又好又快发展，需要从宏观经济政策尤其是体制改革层面入手进一步加强宏观调控，处理好短期调控与长期增长的关系、总量调控与结构调整的关系、中央调控与地方调控的关系、内部经济与外部经济平衡的关系。
一、体制性约束下中国宏观调控的基本特征
在现代市场经济国家，与我国宏观调控基本相对应的宏观经济政策是在总需求与总供给的相互关系中，通过财政政策、货币政策调节总需求以实现供求总量的平衡，既要防止总需求膨胀，又要防止总需求不足；而对于总供给调节则通过市场机制功能的发挥。宏观经济政策属于体制给定前提下的短期稳定性政策，而不受体制性约束。我国改革开放前的宏观经济管理（控制）也是在既有的计划经济体制下进行的。进入经济体制转轨过渡时期，在市场经济体制日渐完善过程中计划经济体制与市场经济体制将在较长时间内并存，在宏观调控中无法回避处理政府与市场、企业及中央政府与地方政府间的多重体制性关系，宏观调控按照市场经济规则既要解决总量平衡问题，同时也无法回避原有计划经济体制导致并遗留的更深层次的体制性与结构性问题。过渡时期特定的双重体制约束以及作为世界最大的发展中国家，导致我国宏观调控具有明显的特殊性与复杂性，具体表现为宏观调控主体、方式、手段、对象、效果评价等具有明显的多元化特征。
1．从宏观调控主体来看，在完善的市场经济体制下，宏观调控主体只能是中央政府，并由其统一制定实施宏观经济政策。然而，我国由于长期实行计划经济体制孕育了大量严重的结构性问题，且地域发展严重不平衡，在宏观调控体系中不但中央政府是名副其实的宏观调控主体，省级地方政府既是中央宏观调控的对象，同时在客观上也成为面对本地区的一级调控主体。这种分权式体制安排有利于调动地方政府发展本地经济的积极性，但同时也衍生了其与中央政府宏观调控的博弈关系。
2．从宏观调控方式来看，宏观调控以直接方式为主还是以间接方式为主，决定于特定的经济体制是计划经济体制还是市场经济体制。成熟市场经济国家的所谓宏观调控方式以间接调控为主。我国自确立社会主义市场经济体制改革目标模式并不断推进后，间接调控方式取代直接调控方式且成为中央政府的主要宏观调控方式。但在大部分经济欠发达省区，为了实现经济赶超，地方政府更倾向于选择见效快的直接调控方式，政府主导型经济增长模式与提高地方市场化程度形成了比较明显的对立关系，一定程度上阻碍了地区和全国统一市场的形成，宏观调控的市场经济体制基础在部分地区有被削弱的趋势。
3．从宏观调控手段来看，宏观调控手段一般包括经济手段、法律手段、行政手段，具体采取何种手段取决于特定的经济体制。现代市场经济国家宏观调控的手段以经济手段为主并辅之以必要的法律手段。我国进入经济体制转轨以来，总体上看宏观调控手段逐渐呈现出以经济手段为主，以行政手段和法律手段为辅的格局。但在面对严峻的宏观经济形势及特殊的调控对象如地方政府、国有企业情况下，行政手段的特殊优越性决定了其自身运用的比例与程度都很高，直接调控效果明显且见效快。但根据以往宏观调控的经验教训，运用行政手段不利于经济体制的完善与改革的深化，对于经济运行中深层结构性问题的解决作用不大，甚至于起反作用。在宏观调控短期与长期效果之间寻求合适的平衡点，是中央政府无法回避并要认真面对的问题。
4．从宏观调控对象来看，西方市场经济发达国家宏观调控对象一般是通过对总需求的调节，以实现总需求与总供给的平衡，企业与个人作为市场经济活动主体只受市场机制的调节。我国在向社会主义市场经济体制目标模式推进的体制转轨过程中，宏观调控对象除了以总需求为主外，还包括对总供给的适当调控，需求管理与供给管理必须相结合；从经济活动主体角度出发，中央政府宏观调控对象甚至还包括部分特大型国有企业及省区政府。在特定经济领域保留必要的国有企业有利于维护国家的经济安全，属于中国特色，但也增加了处理垄断与公平竞争关系的难度，宏观调控中不可避免地带有微观规制的色彩。面对经济社会发展水平处于严重不平衡状态下的不同省区政府，中央政府宏观调控需要统筹处理不同地区政府的利益诉求关系，总量属性与结构属性必须紧密结合。
5．从宏观调控效果评价来看，在市场经济体制比较完善的国家，对宏观调控效果的评价与衡量主要看总需求与总供给是否平衡及经济周期波动情形，具体衡量指标主要包括：经济增长、物价稳定、充分就业、国际收支平衡。在我国经济体制转轨进程中，对宏观调控效果的评价与衡量除具有同市场经济体制比较完善的国家相类似的一般特征外，还要协调处理好经济内部平衡与外部平衡的关系，更要考虑是否有利于经济体制改革的深化，以及不合理的需求结构、地区结构、产业结构等结构性障碍的逐渐消除等。宏观调控既要治标，也要治本，由此看出对我国宏观调控效果的评价要求将远远超过成熟市场经济国家。
二、宏观调控体制基础的确立
（一）宏观调控体制基础确立的标志
1992年召开的中国共产党第十四次全国代表大会，确定了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，这在中国共产党的历史上是第一次明确提出建立社会主义市场经济体制的目标模式。1993年中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》， 全面描绘了社会主义市场经济体制的基本框架，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，转变政府职能，建立健全宏观经济调控体系。
从1992年到2001年间，伴随市场经济体制改革，我国宏观调控体制基础的微观、中观、宏观层面基本确立。一是从微观层面看，长期以来作为经济体制改革中心环节的国有企业改革不断深化，股份制改造日益成为建立现代企业制度的主要方式；对国有企业实施“抓大放小”、“有进有退”的战略性重组改造，取得了从着眼于搞活单个国有企业转为从整体上搞活国有经济的重大突破；民营经济从公有制经济的“补充地位”迅速成长为国民经济的重要组成部分。二是从中观层面看，针对农村劳动力转移和国有企业职工下岗、分流再就业，我国开始加强劳动力市场建设，积极推进再就业政策，建立社会保障制度。三是从宏观层面看，通过实施财税、金融、投资、外汇、外贸等方面的改革，宏观调控体系基本框架建立，宏观调控的体制基础的宏观层面基本形成。
（二）宏观调控体制基础的构成
1．国有企业改革不断深化，股份制得到推行，实施“抓大放小”的战略性改组，宏观经济调控体制基础的微观层面基本确立。
1993年11月，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》第一次明确提出：国有大中型企业要建立现代企业制度；一般小型国有企业有的可以实行承包经营、租赁经营，有的可以改组为股份合作制，也可以出售给集体或个人；多个投资主体的国有企业，可依法改组为有限责任公司或股份有限公司等。1997年党的十五大报告提出：股份制是现代企业的一种资本组织形式，有利于所有权和经营权的分离，有利于提高企业和资本的运作效率，资本主义可以用，社会主义也可以用；要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组。1999年党的十五届四中全会《关于国有企业改革与发展重大问题的决定》提出，要进一步加快国有经济布局和结构的战略性调整。自此以后，股份制得到迅猛发展。1991年，全国共有各种类型股份制试点企业3220户。到2000年，内地内资各类型股份制企业达到22833户。“抓大放小”的战略性改组取得积极成效。全国规模以上的国有控股企业由1998年的6.5万户减少到2002年的4.3万户，但利润却从736亿元上升到2316亿元；截止到2002年，15.9万户国有控股企业中的一半以上实行了公司制改革，重组上市的有442户，累计筹资7436亿元。国有企业的改革，一方面促进了企业经营机制的转变与内部治理结构的完善，为非国有经济的发展提供了广大的空间，初步奠定了市场配置资源的基础性地位；另一方面为政府按照政企分开与政资分开的原则转变政府职能，加强宏观经济调控奠定了良好的微观基础。
2．劳动力市场开始形成并不断发展，与之相配套的社会保障体系初步建立，宏观调控体制基础的中观层面基本确立。
1992年7月，国务院发布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，规定企业在劳动用工、人事管理、工资奖金分配等方面的自主权，开始实行全员劳动合同制。1993年11月，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出：要建立劳动力市场体系，实现就业、用工等方面的市场化，建立与劳动力市场相适应的多层次的社会保障体系。从1993年起，劳动力市场开始成为劳动力资源配置的基础性手段；政府劳动部门不再对企业用工下达指令性计划，开始实施鼓励再就业的政策，通过宏观调控以保证较高的经济增长率水平，为实现较充分的就业与再就业营造较为宽松的经济发展环境。社会保障体系的建立，有利于减轻以往替政府承担社会保障功能的国有企业的政策性负担，使其成为真正的市场竞争主体；有利于劳动力市场的发育和形成，更好地发挥其配置劳动力资源的基础性作用；有利于政府职能的转变，使政府更好地发挥其社会管理与宏观调控作用。
3．实施财税、金融体制改革，市场经济体制下的宏观调控体系初步形成，宏观调控体制基础的宏观层面基本确立。
（1）财税体制改革。1993年11月，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出：要积极推进财税体制改革，把现行地方财政包干制度改为合理划分中央与地方事权基础上的分税制，维护国家权益和实施宏观调控所必需的税种列为中央税。分税制财政管理体制改革，建立了中央与地方财政收入稳定增长的机制，通过税收返还制度确保了中央政府在财政收入增量中得大头，初步扭转了中央财政收入占全国财政收入的比例不断下降进而导致中央财政收支出现困难的不利局面，增强了中央政府的财政宏观调控能力。改革当年全国财政收入即达到5218.1亿元，比上年增长20%；中央财政收入占全国财政收入的比重从20世纪80年代的35%左右提高到1994年的55.7%。
（2）金融体制改革。1993年11月，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出：宏观经济调控权，包括货币的发行、基本利率的确定、汇率的调节等，必须集中在中央。1993年12月《国务院关于金融体制改革的决定》提出：金融体制改革的目标是在国务院领导下，建立独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系，实行政策性金融和商业性金融分离，建立以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系。核心就是要把国家专业银行办成真正的商业银行，把中国人民银行办成真正的中央银行。1995年3月，《中国人民银行法》生效并规定“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行”；1998年，央行撤销省级分行，成立跨省级的11个大区行；2003年4月，中国银监会正式挂牌。这些改革措施，将货币政策决策权与宏观金融调控权集中于中国人民银行总行，有利于中国人民银行独立执行货币政策，履行宏观调控职能。
随着国有商业银行企业化，国家开始对信贷资金管理体制进行改革。1994年开始在商业银行内部实行有监管的资产负债比例管理和资产风险管理。1998年中国人民银行决定取消对商业银行信贷规模的控制，实行“计划指导、自求平衡、比例管理、间接调控”的信贷资金管理体制，中央银行通过综合运用利率、公开市场业务、存款准备金、再贷款、再贴现等货币政策工具，间接调控货币供应量和基础货币，为中央银行从直接调控向间接调控转变奠定了体制和政策基础。
（三）对我国两次重大宏观调控效果的评价
在1992—2001年间，我国宏观调控主要有两次。第一次是1991、1992、1993年三年国内生产总值分别比上年增长9.2%、14.2%、13.5%，从而导致总量失控；1993年物价涨幅达到13.3%，通货膨胀率过高；能源、交通、重要原材料供应紧张，出现结构失调；金融秩序混乱，国际收支失衡。针对以上情形，中央制定并实施了一系列紧缩性的宏观调控政策，既降低了通货膨胀率，又保持了经济持续、稳定、快速增长，中国经济从经济过热第一次成功实现了“软着陆”。1994—1996年，国内生产总值分别比上年增长12.5%、10.5%、9.6%；物价涨幅从21.7%下降到6.1%。第二次是针对上一周期紧缩政策力度过大，加之受亚洲金融危机的冲击，我国出现内需严重不足、通货紧缩的局面，中央及时调整宏观调控政策的重点，实施积极的财政政策与稳健的货币政策，既有效地遏制了通货紧缩的不利趋势，又扩大了国内需求，在周边国家、地区经济受到亚洲金融危机较大冲击的情况下使我国保持了较快的经济增长。总结这两次成功的宏观调控的经验，除了中央在制定与实施宏观调控政策的科学性方面有很大提高外，更主要地是宏观调控与深化市场经济体制改革紧密结合，宏观调控不可或缺的体制基础在微观、中观、宏观层面都得到了较强的保证。但是，由于市场经济体制的建立还只是框架性的，投资、消费、财政、金融、汇率、价格体制等方面的改革还未完全到位，宏观调控体系还不健全，宏观经济失衡仍然存在着系统性风险。
三、体制性经济失衡背景下宏观调控的现实选择
我国自进入新世纪以来，在经济全球化进程中随着经济不断发展和市场经济体制的不断完善，经济运行的总量和结构失衡也日益显性化和常态化。从表层原因看，既有市场失灵的因素，也有国际经济不确定性的因素；从深层原因看，则受需求和供给的体制性与结构性障碍的制约。面对带有深刻体制性动因的经济失衡，在对经济运行形势的研判进而加强宏观调控工作中，必须以科学发展观为指导，与时俱进，因势利导，标本兼治，在宏观调控的政策层面以适度有限平衡为取向，为深化改革进而逐渐消除体制性失衡创造宽松的环境，从根本上提高政府对国际大背景下宏观经济运行的自主控制程度和驾驭能力。从目前国内、国际经济形势看，加强宏观调控需要着重处理好四个重大关系。
（一）处理好短期调控与长期增长的关系
保持经济的持续、稳定、快速增长是我国宏观调控的首要目标。我国自1992年开始进行社会主义市场经济体制改革以来，由于市场机制在资源配置中的基础性作用日益强化，宏观调控体系不断健全，宏观调控政策的有效性越来越明显，经济周期波动幅度趋小，经济增长一直处于高位运行区间。尤其是在2000—2007年间，经济增长率已连续8 年在8%至11%左右的区间平稳快速地运行。在未来的二三十年间，中国经济所处的特定发展阶段决定了中国仍将保持高增长水平。支撑这一态势的有利因素包括：经济体制改革的深化为高增长提供了良好的制度基础；处于工业化中期阶段将为经济增长提供广阔的空间；建设和谐社会带来的社会稳定将为经济持续增长奠定良好的政治与社会基础。然而，从我国2008年上半年的经济运行看，导致经济增长出现减速下滑的因素日渐明显。从国际环境看，受美国次贷危机进一步扩散的影响，美国、欧盟、日本等发达经济体和俄罗斯、印度、巴西等新兴经济体的经济都出现不同程度放缓，世界范围内通货膨胀加剧，世界经济增长呈现出明显的下滑态势，这对于已经日趋紧密地融入经济全球化进程的中国经济增长将产生不利影响。从国内经济形势看，以防止经济过热为取向的宏观调控政策效果已经显现，投资、消费、出口需求“三架马车”对经济增长拉动作用开始减弱。受出口和内需增长回落、实施从紧货币政策以及企业利润增长回落等因素的影响，全社会固定资产投资实际增长已经并可能继续减速；受物价上涨对居民实际消费能力的削弱，以及房地产和汽车两大支柱产业消费降温带来的居民消费结构升级乏力等因素的影响，居民消费实际增长已经并可能继续放缓；受国际需求减弱、产品成本上升、人民币升值以及抑制“两高一资”外贸出口政策等因素影响，出口增速在上半年已经回落的基础上下半年可能继续有所下滑。面对当前复杂的宏观经济形势，我国宏观调控政策取向有必要从防止经济过热向防止经济大落即保持经济稳定较快增长做必要的调整，以巩固和维护我国经济长期稳定增长的良好态势。为此，要认清并处理好适度经济增长与控制通货膨胀的关系。我国经济增长无论从短期还是中长期看，都已经步入良性增长周期，保持经济适度增长是我国宏观调控政策的基点，不能有丝毫动摇。同时，要客观看待我国通货膨胀的形成机理。中国经济已经越来越深刻地融入全球经济浪潮中，在通货膨胀不断加剧已经在多国蔓延并具有世界性的情势下，中国不可能独善其身，必然要存在程度不同的输入型通货膨胀。更重要的是，我国目前的通货膨胀带有较强的体制性动因：巨额外汇储备导致的流动性过剩、能源与资源价格体系不合理、劳动力成本过低等。体制性矛盾只有在适度经济增长与一定程度通货膨胀并存的框架内渐进地破除，不宜于操之过急。否则，就有可能陷入滞胀。
（二）处理好总量调控与结构调整的关系
总量调控是现代市场经济国家宏观调控内涵的一般规定，涉及结构调整的供给问题则由市场机制调节来解决。我国经济发展过程中出现的结构性问题根源于计划经济体制下实施赶超战略带来的经济“二元结构”。在经济体制转轨进程中，结构性问题越来越显得突出且复杂化。在总量调控中如果处理不好与结构调整的关系，一方面会降低总量调控效果，另一方面有可能会导致结构性问题的僵化或固化。财政政策与货币政策作为宏观调控的有效手段，一般情况下前者更适合于结构调整，而后者则更适合于总量控制。从西方发达国家和我国运用财政政策与货币政策的宏观调控实践看，两者又都兼有总量调控与结构调整的功能，只不过各有主次之分。通过经济手段如利率、税率等对总量失衡进行宏观调控即“一刀切”，是一种比较简单且有效的办法。但“一刀切”的办法在更多情况下会有失公平，并带来一定的结构效率损失。我国针对2007年经济运行中出现的以经济增长率过高、结构性物价上涨过快、国际收支顺差过大为特征的需求相对过剩总量失衡，实施稳健财政政策与从紧货币政策为取向的宏观调控效果已经在2008年上半开始显现， 投资增长过快、货币投放过多、外贸顺差过大的“三过”矛盾有所缓解，经济增长偏快的风险开始降低。在下半年以至今后一个时期，在继续坚持以稳健财政政策、从紧货币政策为基调的宏观总量调控中，要更多地关注和解决经济运行中的结构性矛盾。首先，要坚持“有保有压”、“区别对待”，尽量减少“一刀切”方法的负效应。其次，从高度关注民生出发调整收入分配体制，把解决“三农”问题摆上重要日程，扩大公共服务性支出，以提高城乡居民的有效购买力，提升消费需求对经济增长的拉动作用。再次，调整投资结构，通过加大和引导对服务业的投资支出加快发展第三产业，减少经济增长对贸易部门的过度依赖；加快能源与资源价格体系改革进程，增加环境与劳动力成本，促进制造业提高自主创新能力，推进产业升级。
（三）处理好中央调控与地方调控的关系
我国由于地域发展严重不平衡，各地区间区位优势与劣势差异明显，人口总量过大，决定了我国地方政府在相当长的时间内既要作为中央政府宏观调控的对象，又要担当地方宏观调控的主体。在经济周期波动中，中央政府宏观调控政策一般既要防“大起”，也要防“大落”；而地方政府的宏观调控则主要表现为防“大落”，在面临全国经济“过热”的形势时会本能地实施与中央政府相对立的反周期“逆向调控”。出现这种状况，一是由于中央政府从全局出发实施总量调控而未兼顾差别对待；二是由于中央政府与地方政府财权、事权划分不合理，地方政府通过投资扩张拉动经济增长以追求地方财政收入动机过大；三是由于中央对地方领导的政绩评价考核体系不完善，行政问责机制不健全，经济周期的行政性过强。为此，首先，不断理清中央与地方政府的责、权、利关系，加快各级公共服务型政府的建设进程，从根本上解决中央调控与地方调控的非对称问题。其次，在宏观调控中兼顾区域差异，切忌“一刀切”。地区差距扩大是我国经济运行中的结构性矛盾，要客观认识经济总量失衡中的地区性因素，避免局部“发热”总体“降温”。对于经济欠发达和落后省区经济增长，只要地区发展战略符合国家总体规划和地方比较优势，国家财政政策与货币政策在总量上就不应该打压，在结构上就应该给予倾斜优惠。
（四）处理好经济的内部与外部平衡的关系
自2000年尤其是近两年以来，我国经济在持续快速增长的同时，也出现了较为严重的内部失衡，既表现为经济过热、通货膨胀压力过大的总量失衡；也表现为储蓄率过高、投资需求膨胀、消费需求不足的结构失衡。同时，还表现为由于经常项目、资本项目持续“双顺差”导致外汇储备数额激增，人民币升值压力增大而出现的外部失衡。尤其是自2008年年初以来，受次贷危机拖累美国经济下滑对中国出口增长将产生直接和间接的不利影响；美元贬值导致全球能源和粮食等初级产品价格上涨对中国形成了输入型通货膨胀的压力，高油价导致的海运成本大幅上涨直接影响中国的外贸出口并可能改变全球贸易格局，国际市场粮价走高一定程度上会加剧国内粮价上涨的预期；我国近几年来资本流入的异常增长并可能随着国内国际经济形势变幻而出现“热钱”快速流出，以及越南等周边国家金融市场的剧烈波动，加剧了中国的金融风险。国际经济形势的变幻莫测要求我国国内宏观调控必须放在世界经济背景下并与世界主要经济体的宏观调控联动考量。当然，外部失衡还是表象，根本原因在于经济内部失衡，主要影响因素是收入分配体制不合理引起的消费需求不足以致于对外需的过大依赖，资源性产品价格与土地、劳动力要素价格相对偏低引致的出口竞争力“畸高”等。经济的内部与外部同时失衡，加重了宏观调控的难度。通过宏观调控解决外部失衡的治本之策应该从破除体制性与结构性障碍入手，加快出口行业的产业升级，促进经济内部平衡及经济增长方式的转换等；治标之策是在促进进口增速、出口降速的态势下，给予部分具有比较优势的出口行业以必要的税收支持政策，维持出口产品的竞争力及企业必要的盈利水平，避免出口降速过急过快而对内部经济增长产生过大的负向拉动作用。