改革开放三十年，我国高度重视社会保障工作，特别是对农村社会养老保险制度进行了许多有益的探索，取得了显著成就。我国农村社会养老保险事业发展的历史起步于上个世纪80年代。迄今为止，农村社会养老保险制度试点探索已有20多年的历史，其间经历了1986-1992年早期试点阶段、1992-1998年试点推广阶段、1998年以后进入试点衰退阶段以及开始于2003年的新型农村社会养老保险探索试点阶段。经过多年探索，到2007年年底，全国已经有31个省区市的近2000个县（市、区、旗）不同程度地开展了这项工作，有5000多万农民参保，累计保险基金300多亿元，有300多万参保农民领取了养老金。 党的第十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，进一步明确了健全农村社会保障体系应坚持和遵循的原则，并如何建立新型农村社会养老保险制度提出了明确的要求和推进措施。我省的农村社会养老保险工作始于上世纪90年代初，在各级政府的强力推动下，我们已经在扩大覆盖范围、创新制度模式、健全调整增长机制、防范基金风险等方面取得了一定的突破和进展。但是由于我省农村社会保障网络不健全、农民收入增长减缓和劳动力大量外流等原因，我省的农村社会养老保险工作仍然面临巨大的改革压力。
一、黑龙江省农村社会养老保险工作现状
随着老年人口的比重不断上升，黑龙江省的农村老龄化程度在不断提高。据2000年第五次全国人口普查数据公报显示，黑龙江2009年老年人口比重为10.51%，将实现由年轻型人口结构向老年型人口结构过渡，进入老龄社会。截止到2007年底，全省有111个县(市、区)，70%的乡镇开展了农村社会养老保险。截止到2008年6月末全省共拨付农保基金306.45万元，涉及到26892人次。领取保费的有67568人。但是，作为中部地区的农业大省——黑龙江省，目前农村人口已达1762.9万人，但截至2007年底仅有184万农民参加了农村社会养老保险。
目前全省领取养老金的农民中，领取标准每月只有几角钱的占25%，每月领取五六元的占50%。黑龙江农村社会养老保险续缴保费的只占参保人数的3%，在哈尔滨市续缴率只有5%，从上世纪90年代初到目前，哈尔滨市共有45万人参保，其中30万人个人缴费积累不到100元。在目前开始领取保费的1万人中，月领取标准在5元以下的占50%以上。
以阿城市为例，每年续缴率仅为1%，从2000年至2005年阿城市新增参保人数每年为6人。新华镇是阿城市农村社会养老保险金领取人数最多的镇，有127人每月共领取总额为59.5的养老金，月人均仅领取4角6分。阿城市共有355人领取农村养老金，社保部门每月共计发放2320.30元，月人均领取6.5元，其中月领取养老金超过60元的只有7人。
可见，虽然黑龙江省农村社会养老保险制度起步较早，但发展缓慢，还远远不能满足广大农民的养老保障需求。
二、黑龙江省农村社会养老保险参保现状形成原因的深层分析
（一）传统养老方式解构，迫切需要建立农村社会养老保险制度
总体上看，黑龙江省农村地区对社会养老保险有较强的需求，参加社会养老保险已经成为列“增加农民收入”之后，农民最想解决的现实问题。在2008年一项对黑龙江省依安县、双城市、五常县、肇东市四个市县的5调查中，问到“您目前最想解决的问题是什么”时，在以往各类调查体现的农民迫切解决的问题当中，选择“参加社会养老保险”的为10.7%，仅次于“增加农民收入”，成为被调查农民目前最迫切想要解决的问题（见表1）。
表1 被调查农民最想解决的现实问题排名
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最想解决的问题
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所占百分比
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排 名
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增加农业收入
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66.6%
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1
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参加社会养老保险
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10.7%
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2
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获得小额贷款
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6.7%
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3
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参加科技培训
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5.5%
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4
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参加合作医疗
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4.6%
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5
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参加农村经济合作组织
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3.6%
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6
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外出打工赚钱
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2.3%
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7
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这一调查结论表明，在国家出台的一系列提高农民收入、完善医疗保障等改革措施后，社会养老保险制度的改革和完善理应成今后工作的首要着力点。随着人口老龄化日益加重，家庭养老功能弱化、土地保障功能降低，传统的农村养老保障模式已不足以保障农村老人的晚年生活，在农村地区迫切需要建立社会养老保险制度。在“十一五”期间，逐步探索建立农村社会养老保险制度，将是我国健全社保体系的重点。在国家制定统一的农村社会养老保险制度的条件成熟之前，黑龙江省因地制宜地对农村社会养老保险进行制度构建，不仅可以为国家统一制度的出台积累经验，做好制度上的准备，而且可以把农村养老问题可能带来的各种社会风险在区域内提早得到控制。
（二）农民养老观念开始由“家庭养老”向“社会养老”转变
一直以来，家庭养老是中华民族传统美德的具体体现，也是黑龙江省农村最普遍的养老方式。然而，在同一次调查中我们还发现，在选择“更愿意接受的养老方式中”，“靠政府（社会养老）”的占40.5%，选择“靠自己（和配偶）”的占34.5%，选择“靠子女（儿、女都可）”的占16.2%，选择“只靠儿子”的占8.2%，选择“只靠女儿”的占0.7%，这样，合计依靠子女养老的仅为25.1%。这一调查结果无疑是对“养儿防老”观念的颠覆。从某种程度来看，依靠社会养老已经成为农民们更愿意接受的方式。农民养老观念已经开始由“家庭养老”向“社会养老”转变，特别是老年人口也已经开始认识并接受这种新型的养老方式，但现实参与保险的比例仍然不高。这一情况表明，在长达几年的调整与观望后，农村社会养老保险制度不仅需要尽快恢复，在保持政策的稳定性、连续性的同时，更需要有关部门适应农村形势、顺应农民的愿望，为农民出台更为合理的制度与政策，促进农村社会养老保险制度不断完善。
（三）农村参加养老保险率低的原因复杂
首先，农村参加养老保险率低，仍受到家庭经济条件的限制。农民在收入水平还较低的情况下，首先会考虑子女教育、修建住房、生活必需品等最基本最迫切的消费；保险对于他们来说还是一种奢侈品。虽然他们愿意参与，但却没有支付能力。保障农民权益、增加农民收入也是提高他们社会养老保险参与意识的必不可少的一步；其次，养老保险系统在农村地区的组织、实施和管理的信用度较低也是一个重要因素。由于当前已经开展的社会养老保险带有浓厚的商业保险性质，缺乏政府财政提供保证，未能在农民中建立良好的信用形象，这也为制度开展带来了一定困难；第三，农村社会养老保险实施的另一关键是要做好基金的管理工作，善待农民的“养命钱”，这不仅关系到参与养老保险的农民对政府和有关管理机构的信任，关系到对制度本身合理性和合法性的认识，也增大了养老保险金的支付能力，做到保值增值。
（四）农民的参与意愿深刻影响农村社会养老保险制度开展
由于目前农村社会养老保险在多数地方依旧以自愿参加的方式开展，这使得农民的参与意愿成为这项社会制度推行的首要依据。农民的参与意愿不仅是衡量这一社会政策效果的一个标准，也是观察农民养老观念及农民承担养老保险缴费能力的一个重要指标。现行制度条件下农民的养老保险参与意愿受多方面因素的影响。在对这一制度进行改革时，我们不仅要充分考虑农民的保障需求水平和缴费能力，兼顾制度的公平与效率，还要充分考虑到农户的个人特征(文化程度)、家庭特征(人均纯收入)、生产特征(承包耕地面积)、养老观念上的差异。
尤其要强调的是，通过一个时点对不同年龄段人群的调查可以看出时代和环境的影响。调查结果揭示，在一些问题上年轻人与老年人的回答已有了相对显著的差异。如愿意接受的养老方式、对社会养老的接受程度、参保意愿等。若能较为清晰地把握这种代际间的差异，注重完善农村养老保障或保险政策，逐步解决农民的养老问题是有希望的。
另外，农民的养老保险参与意愿很大程度上依赖于政府和有关机构的引导与宣传。这种宣传不仅需要介绍养老保险制度框架，更重要的是帮助农民认识到自身的老年风险，让农民转变完全信赖家庭和土地养老的观念，培养他们自我保障意识和投入保险的消费习惯。
(五)原有制度存在缺陷，呼唤新型农村社会养老保险制度
为了建立农村社会养老保险制度，1992年民政部制定颁发了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》。1994年，黑龙江省人民政府根据《基本方案》的内容颁布了《黑龙江省农村社会养老保险规定》，大力推广农村社会养老保险工作。但由于《基本方案》制度设计上的缺陷，加上中央政府机构调整等原因，1998年后，全国大部分地区农村社会养老保险工作进展缓慢甚至陷入停顿状态。1999年7月，国务院决定对已有的业务进行清理整顿，停止接受新业务。1999年以来，黑龙江省农村社会养老保险工作处于半停滞状态，新参保人数锐减。然而，几年来随着我国经济社会形势的变化，“三农”问题对我国经济发展的瓶颈作用日益凸显，为此，国家确立了建设社会主义新农村的工作目标。社会主义新农村的一项重要标志就是实现农民社会养老保险的普及化，因为只有这样才能解决农民的后顾之忧，为稳定农村、繁荣农村提供根本保证，这就迫切要求各地区根据新形势构建区域农村社会养老保险制度。
三、黑龙江省建立新型农村社会养老保险制度的对策
（一）新型农村社会养老保险制度的关键是制度设计要有公共财政的投入
目前，全国已有19个省、区、市200个县市区建立了新型农村社会养老保险制度，建立个人缴费、集体补助、政府补贴的筹资机制。全国初步形成了分类保障、分级补贴、分层管理、分步推进的工作态势。黑龙江省集体经济不发达，能够有集体补助的地区较少。公共财政投入能力不同。有的地区财政确实存在困难，但与其他已开展新型农村社会养老保险的省、市相比，有些地区完全有经济条件开展农村社会养老保险，只是政府并没有把这项工作摆上议事日程，存在不同程度的认识问题，经济效益第一，不愿把公共财政投入农村，怕背包袱。2004年，国家己动用112亿元粮食风险基金对粮食主产区的农民实行直接补贴。黑龙江省是粮食生产大省，农业资源优势，人均占有粮食量连续多年居全国前列，这政策对我们更为实际，应把这种资源优势运用到保障中。因此，若以“粮食换保障”的形式建立农村社保，成本将降低，速度将加快，直接补贴农民的政策效率也会进步提高。
同时，为弥补养老基金增值的不足，可以允许将部分养老基金投入到如债券市场、股票市场等有风险但有较高回报的领域，使基金由“闲置”、“沉淀’，化为有效投资。同时，还叫考虑建立社会养老基金投资中心或投资银行，规范投资方向，保证养老基金保值增值。
（二）应针对农村不同群体的特殊需求进行制度改革
根据当前农村人口结构和社会生活状况，应将农村特殊群体作为社会养老保险制度改革的切入点。农村特殊群体包括三类人:一是农村的“五保”户、贫困户，他们是农村社会救济的对象。按照恩格尔系数法计算，当前我国农村老年贫困发生率为27%-39%，城市老年贫困发生率为21 %-30%，农村老年贫困者远多于城镇。二是计划生育户即独生子女户和两女户。他们因响应国家号召，为控制人口增长作出了贡献。经过计划生育30多年的历程，他们逐渐进人老年，按现行“农村计划生育奖励扶助制度”，当其夫妇一方或双方年满60周岁时，可领取每人每年600元的养老扶助资金，这与他们所作的贡献相比是不相称的，尤其是那些因缺少劳力而陷于生活窘迫的家庭，该奖励只是杯水车薪。三是失地农民，尤其是进入老年的失地农民，他们丧失了劳动能力，又没有了土地的生活保障，成为养老保险制度必须首要针对的对象。
（三）实行农民“退休”制度
黑龙江省在建立新型农村社会养老保险过程中，应该把建立社会养老保险与促进农村经济发展结合起来，规定凡达到领取养老金年龄的农民必须转让土地经营权给年轻一代的农业经营者，就象城市老人在离开工作岗位后才开始领取养老金一样，也在农村老人中实行“退休”制度。这些农民可以通过我国《农村土地承包法》允许的转包、出租、转让或者其他方式流转自己的土地承包权。国外很多国家也有类似规定，如德国和法国政府都规定，农民领取养老保险金的前提条件是转让土地经营权。这项制度一方面可以加快黑龙江省城镇化进程，另一方面还可以扩大农业生产经营规模，促进经营者年轻化、知识化和效率化，推广农业新技术，提高农业的现代化经营水平和国际竞争力。黑龙江省也具有实施这一政策得天独厚的条件，黑龙江现有耕地面积14268万亩，占全国耕地面积7.6%，人均耕地面积3.75亩(农业从业者人均耕地面积19.2亩)，高于全国人均1.5亩的水平，总面积和人均占有量均居全国第一位。在黑龙江实行这一政策将会比其他省份具有更为明显的效果和更重大的意义。所以，黑龙江省应该把新型农村社会养老保险制度的构建作为发展农业生产的契机，在制度设计的过程中密切配合我国目前的农业政策。通过农村社会养老保险制度的建立，不但可以保障农村老人的晚年生活，还可以作为政策手段来促进农业发展。
（四）明确各方职责，将农村社会养老保险制度纳入法律轨道
对于农村社会养老保险，政府应该提供足够的制度支持。虽然1991年国家已经颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》，2007年黑龙江省也出台了《基本养老保险若干政策问题处理意见》等相关文件，但是这些在更大意义上只是个指导性的文件，不带有强制性，而且，它也只规定了一些基本的原则，没有操作细则。所以，各地方政府应该针对农村社会养老保险制定操作性比较强的政策和制度。同时，还必须把农村社会养老保险纳入法制轨道，通过法律来明确政府、社会和个人的权利和义务，为农民的养老提供有力的保护。而且只有在法律的保障下，这项社会事业才会更加规范和严肃，才会更健康的发展。