公共政策伦理评价的意蕴、标准及其维度 作者:许淑萍 来源:《学习与探索》 更新时间:2018-03-13

     发表载体: 2017年第4期(总第261期)学习与探索Study & ExplorationNo.4,2017 Serial. No.261·政治发展研究·

      摘要:公共政策伦理评价是将公共政策方案、公共政策过程、公共政策效果以及公共政策目标之间进行伦理分析,为公共政策的制定、实施、调整提供依据的过程。伦理评价贯穿于公共政策过程的始终,对确保公共政策伦理的实现起着举足轻重的作用。自公共政策伦理评价产生以来,以哪些伦理规范作为评价标准一直是人们所关注的问题。随着社会政治、经济、文化和环境的变化,公共政策伦理评价的标准也在不断变化。正确认识和分析影响公共政策伦理评价的诸种因素,对于公共政策伦理评价的顺利进行、正确判断公共政策的伦理预期、提高公共政策的效果至关重要。
      关键词:公共政策;伦理评价;社会规范;道德伦理
      中图分类号:D035文献标志码:A文章编号:1002-462X(2017)04-0057-07


      收稿日期:2017-02-19
      基金项目:国家社会科学基金项目“公共政策制定中的伦理责任问题研究”(11BZZ026)
      作者简介:许淑萍(1963—),女,副所长,研究员,从事行政学、政治学研究。对公共政策进行伦理评价是公共政策过程的重要环节,不同历史时期对公共政策的评价侧重点有所不同,现代意义上的公共政策评价是20世纪初在以美国为代表的西方发达国家兴起的。早在第一次世界大战之前,一些研究者就运用统计学、社会学等方法对卫生、教育、就业等领域的公共政策进行系统的评价。20世纪30年代,这种评价方法运用得更加广泛,其中具有代表性的就是史蒂芬用实验设计的方法对美国总统罗斯福“新政”的一系列政策进行评价,自此,政策评价逐渐成为一种潮流。当时对公共政策的评价,人们主要关注政策活动的结果,侧重于对政策的效率、效能和效益的评价,而对政策活动中应包含的价值因素和伦理因素缺乏应有的重视。到了20世纪六七十年代,西方国家为了解决严重的社会经济问题,提高公共政策的有效性,开始强调在公共政策的评价中注重价值判断的功能,即评价者在对公共政策进行评价时,不仅要将实验研究方法与实地调研方法相结合,而且强调个人价值的重要性,要将个人的价值观融入对公共政策的判断和评价之中。随着对公共政策研究的深入,越来越多的学者认为公共政策评价应当与价值分析紧密联系起来,注重对公共政策目标本身的公正性及合理性进行分析,而不是仅仅限于评价公共政策的效率。至此,采用伦理价值观和伦理评判标准进行公共政策评价开始进入评价者的视野。R.M.克朗在《系统分析和政策科学》一书中写道:“一个系统的质量和完备性常常需要一组价值标准来进行衡量,正因如此,价值分析在系统分析和政策科学中是至关重要的”[1]。因此,以技术理性为核心的政策评价理念应转向更为广泛的政治、价值分析。20世纪90年代,公共政策评价开始注重伦理性评价,从只强调公共政策的效率、效能和效益转向,将诸如效率、社会公平、代际公平、社会秩序、可持续发展等因素视为公共政策评价标准的重要组成部分,这就使得公共政策评价体现出多元包容的伦理精神。
      一、公共政策伦理评价的意蕴
      公共政策伦理评价是公共政策评价主体依据一定的道德伦理标准,按照一定的程序,对公共政策内容、过程、目标及其效果进行是非善恶的判断和评论。其意蕴可以从四个方面进行理解。
      1.伦理评价贯穿于公共政策全过程
      对公共政策进行伦理评价不仅仅局限于对公共政策效果的评价,而且要贯穿公共政策的整个过程,因为在公共政策的每一个环节都涉及伦理问题。从公共政策过程来看,人们的道德伦理观念、价值观影响会渗透到公共政策过程的每一个环节之中,而在公共政策过程中,人们往往是以各自所秉持的伦理价值观去认识社会问题,由于人们的伦理价值标准各异,自身的需求也各不相同,这就使其对某些社会问题的感受截然不同。同样的问题,在一些人看来是一个严重的、亟待解决的公共问题,但是在另一些人看来则是无关紧要的,由此,关于公共政策问题的界定就会出现严重分歧,进而影响对公共政策方案的选择。在公共政策的执行阶段,如果执行者对其所执行的公共政策的伦理价值取向认可并接受,那么这项公共政策的执行力度就会相对较大,否则在执行环节就会出现问题,影响政策的执行效果。同样,在公共政策的评价阶段,评价者对公共政策评价的标准选择要受到其伦理价值观的影响,不同的伦理评价标准会产生不同的评价结果。因此,在对公共政策进行伦理评价的过程中,采用正确的伦理评价标准是进行科学评价的前提条件。
      2.伦理评价是对公共政策的伦理化程度进行的评价
      公共政策伦理不是对专门伦理事项进行的决策,因为所有的公共政策问题都会涉及伦理问题。公共政策往往会在某些方面、某种程度上涉及伦理问题,存在着伦理冲突,因此,公共政策主体需要对公共政策方案进行价值判断和伦理选择;同时,公共政策所涉及的事项是复杂的,很难对一个公共政策方案简单地评价为“善”或者“恶”。现实中,一项公共政策往往涉及多方面的伦理问题,而这些伦理问题又是一个不同程度的社会问题,公共政策方案在其每一个细节、每一个步骤以及每一个目标都不可能完全合乎最高的伦理要求,符合伦理要求的公共政策方案只能是符合一定的伦理水准,在一定程度上符合特定伦理要求的行为方案。公共政策主体就是在不同水准的政策方案中进行综合的伦理分析和判断,选择符合更高伦理要求的政策方案。
      3.社会伦理原则是对公共政策进行伦理评价的尺度
      一般来说,对公共政策进行评价的尺度就是在社会管理实践中形成并得到社会公认的道德伦理原则和规范,但由于评价主体社会角色的多重属性,在评价中往往会采用多重标准,从多个层次和角度进行评价。因此,伦理评价往往带有一定的主观性,导致标准客观性与执行尺度主观性的矛盾时常出现。尽管如此,公共政策伦理评价的标准,仍是以一定的客观价值为基础的,符合社会普遍认同的道德伦理原则和标准。
      4.伦理评价是专门组织和社会公众普遍参与的活动
      公共政策伦理评价是由多元主体对公共政策的伦理价值进行综合判断和评价的过程。除了专门的伦理评价组织外,政党组织、立法机关、司法机关、行政机关、社会组织和公民个人、大众传播媒介等都可以成为公共政策伦理评价的主体。在多元主体的评价活动中,评价主体所秉持的伦理价值观、具备的伦理素质以及评价能力,直接关系到公共政策伦理评价的结果。
      二、公共政策伦理评价的实践价值
      在公共政策伦理评价过程中,人们总会自觉或不自觉地依据一定社会的道德伦理标准,通过某种特定的方式对公共政策内容、过程以及效果进行是非善恶的判断和评价。公共政策伦理评价主体往往通过对政策主体的行为和政策结果做出伦理裁定,并通过这种裁定提高政策制定主体和政策评价主体判断是非善恶的能力,从而提高公共政策的伦理水平。
      1. 公共政策伦理评价是选择合理的政策价值取向的手段
      随着社会阶层和社会利益的不断分化,人们的需求也不断变化,呈现出多元化发展的趋势。在利益多元化的背景下,公共政策作为分配和调整社会利益的主要手段,其功能和作用不断增强,随之,对公共政策进行伦理评价的重要性也日显突出。以往的公共政策过多地注重政治价值目标和经济价值目标,而忽视伦理价值目标。随着公共政策科学化和民主化进程的加快,以及公众对公平公正的利益诉求不断增强,公共政策对公众的伦理诉求的满足程度成为备受关注的问题,这就亟须通过对公共政策的效率、效益、公平性和可持续性等伦理价值进行全面系统的评价,并以此分析和判断公共政策过程中存在的伦理问题,从而选择合理的价值取向,坚持正确的伦理价值目标,保证公共政策不偏离正确的方向。
      2. 公共政策伦理评价对社会道德具有引导作用
      公共政策具有规范人们行为的功能,它引导人们按照某种原则去做什么事或不能做什么事,既是行为的导向,也是观念的导向,对人们的行为、价值取向和价值选择都有着重要的引导作用。毋庸置疑,伦理评价不仅对公共政策行为具有示范和伦理规制作用,而且是道德原则和伦理规范发挥调节和导向作用的“航标”,它影响和鼓励某种道德倾向,进而影响社会整体道德伦理的发展方向。伦理评价活动的深度和广度表明一定的伦理原则、道德规范被人们接受的程度,反映着人们的道德伦理素质状况以及整个社会的道德风尚。通过对公共政策的合乎伦理性的评价,可以为社会道德建设提供有利的伦理环境,对社会整体发展与道德进步起到积极的建构作用。
      3. 公共政策伦理评价是公共政策调整的重要依据
      公共政策系统处在一个不断变化的、由多种因素共同作用的环境中,政策环境、政策主体价值观念和政策客体需求的变化,都会导致公共政策发生变动。这种变动是公共政策系统对各种内部因素和外部因素的变化做出的主动或被动的适应性调整。公共政策的伦理评价是运用既定的道德原则和规范对公共政策是否达到了预期效果和伦理目标进行评价,并依据评价结果确定公共政策是延续、调整还是终结。公共政策是否需要调整或终结,决策者是要依据对公共政策的伦理评价结果,对公共政策去向做出判断和选择,是继续、改善、扩展、缩减,还是终止这项政策。如果公共政策问题尚未解决、公共政策伦理目标尚未实现,而公共政策在实践中仍具有可行性和有效性,那么,公共政策既可以在原有目标不变的情况下,继续延续实行;如果公共政策在执行过程中遇到新的伦理问题或伦理冲突,那么可以通过对政策内容、政策目标、政策执行方式等进行局部调整而继续实行;如果在公共政策执行过程中,出现了难以调和的伦理冲突,原有的公共政策伦理目标难以实现,那么,这项公共政策必须予以终止。
      4. 公共政策伦理评价是实现公平正义的重要途径
      公共政策重要的伦理价值目标就是实现公平正义,公共政策能否保持公正的伦理价值取向,不仅关系到公共政策的合法性问题,而且关系到公众的切身利益以及社会的和谐稳定。公共政策的伦理价值目标,渗透在公共政策实施过程的每一个环节之中,以公平正义作为公共政策伦理精神,就是要妥善协调社会各方面的利益关系,调整好个人利益与社会利益的关系、部门之间的利益关系、地区之间的利益关系,统筹考虑不同群体、不同阶层、不同行业以及不同地域之间的利益关系,在坚持公平的基础上,对弱势群体和落后地区给予必要的政策倾斜。对公共政策进行伦理评价,可以合理调整政策资源的分配,最大限度地满足不同社会群体和社会阶层的利益需求,使有限的资源得到合理的、有效的配置,确保公共政策的公正性得以具体落实,推进社会的公平正义。
      三、公共政策伦理评价的标准及其特征
      公共政策伦理评价的标准,是评价主体对公共政策过程及其结果做出价值判断的基本依据和着眼点。这种基本依据和着眼点就是特定的伦理原则和道德规范。因此,道德伦理的标准就是对公共政策进行伦理评价的尺度。一般来说,这种评价尺度是在社会管理实践中形成并得到社会的公认,是一定社会经济关系的反映,并随着社会经济的发展而变化,不同的社会遵循不同的善恶标准。这使得伦理原则和道德规范的属性充分体现在人们对伦理决策评价标准的认识和运用上,由于评价主体社会角色的多重属性,往往会运用多重标准从多个角度进行评价,加之伦理评价本身带有主观性,使得评价过程出现标准客观性与认识主观性的矛盾。但是,公共政策伦理评价的客观标准,仍是一个社会普遍认同的道德伦理原则和标准,是主观性与客观性的统一,并体现出以下五个特征。
      1.评价标准的多元性
     随着社会治理模式的历史演进,公共政策伦理价值也随之变化,多元利益的分化必然导致公共政策伦理向度的多维性。一方面,由于政府职能和目标是多元的,不同的部门具有不同的职能,为完成职能所要达到的行政目标也是不同的。由于公共政策的内容和目标具有多元性特点,由此决定了公共政策伦理评价标准也呈现出多元性特点。另一方面,公共政策伦理评价是在一定的时间和空间环境下进行的,在不同的时间和空间环境下,公共政策的主体目标和对象需求是不同的,即使在相同的时间和空间环境下,公共政策主体和对象以及政策主体内部也会存在一定程度的利益分化和矛盾,这些不同的利益取向往往会导致对同一公共政策有着不同的评价标准,从而使公共政策评价标准呈现出多元化的态势。这种多元价值取向和评价标准的并存,标志着公共政策伦理评价日趋成熟。
       2.评价标准的历史性
      人们所遵循的道德规范和伦理原则是一个不断变化的历史范畴,这决定了道德规范和伦理原则的内涵和外延也是不断发展变化的。道德规范和伦理原则都是特定时代的产物,与社会政治经济文化环境紧密相连,也与人们的知识水平和认知程度直接相关。随着社会的发展和人们的认知水平不断提高,一些反映人类发展规律的新的伦理标准会逐渐被人们认同、接受,同时也会摈弃一些违背社会发展规律和人性需求的伦理标准。毋庸置疑,公共政策的伦理评价标准是随着社会的发展、历史的进步而不断完善的,每一个社会发展阶段的公共政策伦理评价标准都是依据当时社会发展的状况以及人们的现实利益需求予以确定的,我们不能用今天的标准去评价历史上的道德伦理行为,同样,也不能沿袭历史上的标准去评价今天的公共政策行为。在生产力发展极度落后的状况下,以效率为标准的利益分配制度发挥了积极的作用,但当经济发展到一定水平,社会财富有了相当的积累以后,公共政策的目标就应超越单纯的效率目标,对效率标准可能带来的分配不公进行矫正。以公平公正为其伦理价值取向,就是对公共政策伦理价值的重新审视。
      3.评价标准的社会性
      公共政策伦理评价标准不仅具有历史性,而且具有社会性,即不同的国度、不同的社会具有不同的道德规范和伦理原则,对公共政策有着不同的伦理诉求。不同的国度、不同的社会,由于其历史文化传统不同,人们的生活环境、价值观念和行为习惯不同,便形成了不同的价值判断标准。“社会生活中的伦理冲突不仅表现在个人利益与社会整体规范之间的冲突上,而且更多地表现在当人们在面对各种不同的社会规范时,所产生的无所适从的困惑与两难抉择。”[2]对于同一种公共政策行为,在有些国家是道德的、合理的,而在另一些国家则是不道德的、不合理的,这就使得公共政策评价标准充满了矛盾和冲突。对于那些能够促进经济发展和社会进步的道德伦理规范和评价标准,必须予以树立和弘扬,使之进一步发展完善,而对那些阻碍社会经济发展、社会进步的道德规范必须予以否定、摒弃。
      4.评价标准的职业性
      社会生产和生活是由众多职业和专业构成的。长期从事某一职业和专业的人们,会形成特定的思维方式和行为习惯,同时也容易接受某一职业或专业伦理,并用这种职业或专业的伦理标准去评价公共政策的伦理性。通常情况下,公共政策伦理评价往往能够体现出某种职业和专业的评价优点和局限性,对涉及本职业或专业的公共政策评价往往是合理的、规范的、科学的,而对涉及其他职业或专业的公共政策则往往会出现偏颇。因此,不同职业或专业的评价主体应该通晓各种职业的伦理规范,按照相应的职业或专业伦理要求去评价各类政策行为。
      5.评价标准的具体性
      在社会生产和社会生活中,每一个有正常行为能力的人都可以成为公共政策伦理评价的主体,但由于每个人社会地位不同、经历不同,因而形成了鲜明的个性特征和价值观念。这种个性特征和价值观念使其对社会或道德规范、职业伦理原则具有不同的认识和理解,对公共政策也有不同的判断标准。公共政策评价者在对公共政策方案进行评价的过程中,对公共政策方案所反映的价值观的认同程度、对公共政策方案的偏好、对公共政策方案的诠释等,都受到既有伦理价值观的影响。人们在不同价值观的指引下,对同一公共政策会产生不同的看法。因此,对同一项公共政策,有的评价主体会运用较高的道德规范和伦理标准,有的评价主体则选用较低的标准去衡量,这样对同一项公共政策效果或行为就会得出不同的评价结论。评价标准的个体差异往往会导致新的伦理冲突,因此,必须提高评价主体的伦理素质,增强其伦理责任感,使每个评价主体按照社会公认的道德伦理标准进行公共政策的伦理评价,从而在更大范围内实现道德共识。
      四、公共政策伦理评价的维度
      在实践中,公共政策伦理评价应从三个维度进行,即公共政策的目标、公共政策的内容以及公共政策的过程是否合乎社会公认的伦理规范。
      1.评价公共政策目标的伦理性
      公共政策目标的伦理性就是要体现维护公共利益和实现社会公平。公共政策是政府为有效地增进和公平地分配社会公共利益而制定的行为准则和规范,要判断公共政策的目标是否合乎伦理,就要看公共政策的目标是否符合公共利益。亚里士多德指出,政治学上的善就是正义,正义以公共利益为依归。他认为道德城邦应该增进社会福利,维护和发展公共利益是道德城邦的特点。公共利益是公共政策的核心价值标准,评价一项公共政策的效果如何,就是要看这一时期的公共政策是否将实现公共利益作为其核心的价值目标,是否坚持从社会公共利益出发。公共政策是否致力于实现社会公共利益,是判断和评价公共政策的伦理性和有效性的基本标准。“对行为与政策最根本的检验应当是,它在多大程度上有利于公民整体利益的实现”[3]
      首先,公共政策的目标要符合公共利益。公共利益是公共政策的核心问题,离开了维护和增进公共利益,公共政策就失去了其存在的意义。评价一项公共政策是否具有伦理性,最根本的出发点就是要评判其是否维护公共利益,是否有利于增进公共利益。公共利益是一切公共政策的出发点和终极目标,一项公共政策是否具有伦理性,就是要看这一时期的公共政策是否是惠及了社会上不同的利益群体。公共利益是一种为社会成员所共同享有的利益,而不是只为某个利益群体所独有。法国启蒙思想家卢梭指出:“公意只着眼于公共的利益,而众意则着眼于私人的利益,众意只是个别利益的总和。”[4]因此,公共政策的全部价值和目的就是要按照社会公众的意愿和利益,向社会提供优质的公共物品和公共服务。比如,良好的公共秩序、国防设施、公众社会保障与福利、可持续的全球环境,等等。
      其次,公共政策的目标要体现社会公平。社会公平作为公共政策的伦理目标,只有坚持从社会总体利益的要求出发,才能建立公平、公正的政策体系;只有营造公平的制度环境,才能最大限度地实现社会正义,使之具有合理性和有效性。由于公共资源的稀缺性,不可能满足社会公众的所有需求,公共政策主体必须通过制定相应的公共政策来分配和协调社会各方的利益,最大限度地实现社会资源的公平分配。公共政策应保证公民的基本权利,废除种族歧视、性别歧视等社会歧视,给每个公民提供平等的发展机会,给弱势群体提供相应的物质帮助和利益补偿,制定向弱势群体倾斜、保护和扶助弱势群体的公共政策,通过再分配制度与社会保障制度,对社会资源进行合乎正义要求的再分配。
      2.评价公共政策内容的伦理性
      首先,要判断和评价公共政策的内容是否合乎伦理原则和伦理规范,就是要看公共政策内容是否符合法律法规。法律和伦理是两个相互联系、相互影响的范畴,从社会起源上来比较法律与伦理的关系可见,道德伦理是先于法律产生的,而法律的内容又源于道德伦理,一定社会的道德伦理观念和规范在很大程度上影响法律的形成,并规定了法律的内容和性质。美国著名法学家朗·富勒( Lon L. Fuller )指出,“真正的法律制度必须符合一定的道德标准”[5],是规范人们行为、维持良好社会秩序的重要规范和基本维度。美国学者特里· L.库珀认为:“法律可能被理解为不过是由社会根据广为接受的行为标准而建立起来的最低道德标准;而道德关怀则超出了这些最低的标准。”[6]可见,法律是道德伦理的底线,如果违反了法律,那么就违反了最低的伦理要求,因为“法律规范所能吸收的只是道德伦理规范体系中最基本的内容和最起码的要求”[7]。公共政策合乎法律的要求是现代法治国家的基本要求之一,合乎法律性是对公共政策最基本的伦理要求,这在客观上就要求公共政策的相关内容要符合相应的法律原则,不能与现行的法律和法规相抵触。
其次,要判断公共政策的内容是否合乎伦理,就是要看公共政策是否符合社会倡导的道德伦理规范。道德伦理规范涵盖了社会公德、职业道德、家庭美德等社会生产和社会生活的各个领域,适用于不同的行业和专业。从公共政策的本质属性来讲,其内容更应符合社会伦理规范。社会伦理规范是在一定的社会历史条件下,适应社会实践的需要而产生的调整人与人之间、人与社会之间以及人与自然之间关系的行为规范的总和。社会道德伦理规范依靠人们的自觉意识和社会舆论,通过对人们思想动机和行为的约束,来调整人们日常生活交往中的各种社会关系,维护社会秩序,保持社会稳定。社会道德伦理规范规定了社会成员应履行的义务和责任,规定了人们应该怎样做,不应该怎样做,哪些允许做,哪些不允许做,它广泛渗透于社会生产和社会生活的各领域、各方面和各层次,要求社会成员或公民遵守。社会伦理规范具有广泛的社会性,每一社会都有其社会经济关系所决定的一定性质和内容的道德伦理规范,这些社会道德伦理规范涵盖了人与人、人与社会、人与自然之间的关系,是全体公民在社会交往和公共生活中共同遵守的行为准则。因此,要评价公共政策的内容是否符合伦理,就要判断其内容是否符合社会所倡导的道德伦理规范。
      3.评价公共政策程序的伦理性
      公共政策程序是公共政策在制定和实施活动中遵循的规则和流程安排。公共政策程序伦理要求在公共政策过程中,要充分体现程序的公正以及公众参与的广度和深度。
      首先,程序的公正。在公共政策过程中,程序的公正是公共政策伦理的基本要求。程序是由一定的行为方式、步骤以及时间和顺序构成的行为过程,它既是实施公共政策的一种手段,也是公共政策制定和实施必须依赖的过程。同时,程序也具有其伦理价值,程序的正当性决定了实体的合法性,而程序的公正则为公共政策的伦理性提供了基础。可见,“我们用以评价政策制定过程的标准应该是,过程是否趋向于产生良好的公共政策”[8]。公共政策的程序公正要首先体现在程序的规范性上。公共政策的程序可分为公共政策制定、公共政策执行、公共政策评价与监督、公共政策的调整与终结等环节,这些环节的设置要符合法律所规定的步骤、秩序和方式,不可随意倒置或删减,以保证公共政策行为的规范性,如果缺乏程序公正,极易导致公共政策决策的失误。同时,公开透明也是对公共政策程序伦理的基本要求。公共政策信息以及公共政策过程,除了法律规定涉及国家机密不得公开的事项外,其他的应一律向社会和公众公开。“每个人都有这样的权利,即可以公开得到或可以得到足以充分显示一个用于他的裁决程序是可靠和公平的信息……当这种信息是可以公开获得或为他所获得时,他就能知道这一程序是否可靠和公平。”[9]实现公共利益是公共政策追求的目标,要满足和实现公众的利益需求,最基本的要求就是让公众充分了解公共政策内容以及公共政策制定的基本程序,最大限度地满足民众的知情权。
      其次,公众参与的广度和深度。公众能否参与到公共政策过程中,参与的广度和深度如何,是衡量和判断公共政策过程是否公正、是否符合伦理的重要前提。“民主是一种管理体制,在该体制中,社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”[10]在利益多元化的社会,公共利益与私人利益之间的矛盾与冲突以及不同利益主体之间的利益冲突是不可避免的,为了实现各利益主体的合理诉求,应建立完善的利益表达机制,通过不同主体之间的对话协商,使不同群体的利益得以充分表达,把不同的利益需求反馈给公共政策主体,使公共政策主体能够在不同的社会个体和群体之间找到利益均衡点,以保障实现公共利益的最大化。因此,要允许公众拥有平等的权利,使之充分参与到公共政策过程之中,充分表达他们的意见和建议,并使这些意见和建议得到认真对待。美国政治学家罗伯特·达尔指出:“每个公民都应当具有充分的、平等的机会来发现和论证对有待决定之问题的可能最好地服务于公民利益的选择……因为公民的诸善或利益要求关系到公共的诸善或利益,所以公民应当有机会获得对这些问题的理解。”[11]在利益多元化的时代,通过公平正义的程序设置,使不同的利益需求达成共识,是降低决策成本和决策风险的有效途径。当公共政策在一种正义的程序中进行时,社会公众的平等参与权才能得到保障;在加强公民向政府表达权利需求时,公共政策才会体现出公共利益[12]。公众广泛地参与到公共政策过程,可以有效防止公共政策对个人利益或集团利益的偏袒,从而增强公共政策的伦理性。

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